BÜT Mitarbeitervertretungen

3. Mitarbeitervertretungen im Arbeits- und Gesundheitsschutz - Beteiligungsrechte der Interessenvertretungen kirchlicher Einrichtungen

Die nachfolgenden Informationen über die Aufgaben, Rechte und Pflichten der Mitarbeitervertretungen kirchlicher Einrichtungen im Arbeits- und Gesundheitsschutz sind zum großen Teil der Veröffentlichung ″Kirchliche Mitbestimmung im Vergleich″ (Bernhard Baumann-Czichon, Mira Gathmann, 09/2014) der Gewerkschaft ver.di entnommen.

Für die Kirchen und ihre karitativen und erzieherischen Einrichtungen gilt das staatliche Recht der betrieblichen Interessenvertretungen, das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) nicht. Im § 118 des BetrVG heisst es ausdrücklich: ″Dieses Gesetz findet keine Anwendung auf Religionsgemeinschaften und ihre karitativen und erzieherischen Einrichtungen unbeschadet deren Rechtsform.″

Die Kirchen haben durch den § 140 des Grundgesetzes eine verfassungsrechtlich privilegierte Stellung. Ihnen wird das Recht eingeräumt, ihre inneren Angelegenheiten selbst zu regeln. Hiervon sind alle Formen der Glaubensausübung erfasst, die mit der Rechtsordnung der Bundesrepublik vereinbar sind. Beide christlichen Kirchen verstehen ihre erzieherische und karitative Tätigkeit als sogenannte Tatverkündigung und damit als unmittelbare Glaubensausübung. Deshalb haben Diakonie (ev. Kirche) und Caritas (kath. Kirche) Teil an der kirchlichen Sonderstellung.

Als die Adenauer-Regierung 1952 der Ausklammerung der Kirchen aus dem BetrVG zustimmte sagten die Kirchen zu, ein dem BetrVG gleichwertiges eigenes Mitarbeitervertretungsrecht zu schaffen. Heute steht dem staatlichen Betriebsverfassungsgesetz kein einheitliches kirchliches, sondern ein unterschiedliches evangelisches und katholisches Mitarbeitervertretungsrecht gegenüber.

Die Informations-, Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte der Mitarbeitervertretungen in kirchlichen Einrichtungen sollten zumindest im Themenbereich Arbeits- und Gesundheitsschutz den Betriebs- und Personalräten gleichgestellt sein, da das Arbeitsschutzgesetz für alle Unternehmen gleichermaßen gilt – egal ob weltlich oder kirchlich. Die formalen Strukturen von Mitarbeitervertretungsrecht und Betriebsverfassungsrecht erscheinen daher auf den ersten Blick teilweise sehr ähnlich und mit den Ausführungen im Kapitel 1. ″Der Betriebsrat im Arbeits- und Gesundheitsschutz″ vergleichbar. Das eigentliche Mitbestimmungsverfahren ist im Mitarbeitervertretungsrecht jedoch wie im Unterpunkt 3.3 beschrieben von minderer Qualität. Das Gleiche gilt für die praktische Umsetzung des Anspruchs auf Information (bzw. Unterrichtung).

3.1 Mitarbeitervertretungsverordnung (MAVO) für die katholische Kirche und Caritas

Das Mitarbeitervertretungsrecht der katholischen Kirche ist aufgrungrund der hierarchisch-zentralistischen Struktur für die gesamte Kirche einheitlich und entsprechend übersichtlich. Es wird im Wesentlichen bestimmt durch die Rahmenverordnung der Mitarbeitervertretungsordnung (MAVO). Diese Rahmenordnung wird von allen Bischöfen in ihren Diözesen als diözesanes Recht in Kraft gesetzt. Zwar gibt es gelegentlich Abweichungen, die jedoch keineswegs der Vielfalt im Bereich der evangelischen Kirche entsprechen.

Informations-, Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte erscheinen nur formal mit dem Betriebsverfassungsrecht vergleichbar (siehe hierzu Unterpunkt 3.1 ).

Grundlegend für die Umsetzung des Arbeitsschutzrechts in katholischen Einrichtungen ist § 26 Abs.3 Nr. 7 der MAVO. Hier ist der Einsatz der MAV für die Durchsetzung und Einhaltung der Vorschriften des Arbeitsschutzes, der Unfallverhütung und die Gesundheitsförderung als Aufgaben festgeschrieben.

Anhörungs- und Mitbestimmungsrechte sind wie folgt geregelt:

• Anhörung und Mitberatung nach § 29 Abs. 1:
  • Nr. 14.: grundlegenden Änderungen von Arbeitsmethoden
  • Nr. 15.: Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung & zur Erleichterung des Arbeitsablaufes
  • Nr. 16.: zu den Grundsätzen der Arbeitsplatzgestaltung,
• Zustimmung nach § 36 Abs. 1:
  • Nr. 1.: Änderung von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit einschließlich der Pausen sowie der Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage,
  • Nr. 10.: Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen. Die psychischen Belastungen sind hier also ausdrücklich eingeschlossen und bei der menschengerechten Arbeitsgestaltung zu berücksichtigen.

§ 36 Abs. 1 Nr. 10 zielt insbesondere auf die Maßnahmen, die aus der Gefährdungsbeurteilung abgeleitet werden.

3.2 Mitarbeitervertretungsgesetz (MVG) für die evangelische Kirche und Diakonie

Seit 1992 gibt es das „Mitarbeitervertretungsgesetz der Evangelischen Kirche Deutschlands “ (MVG.EKD). Hierbei handelt es sich um eine Art kirchliches Rahmengesetz, das von den Ev. Landeskirchen übernommen werden kann, aber nicht zwingend übenommen werden muss. Diese Möglichkeit zur Vielfalt spiegelt das Wesen des Protestantismus wider und ist Ausdruck der im Vergleich zur katholischen Kirche weniger stark ausgeprägten hierarchischen Strukturen. Jede der 20 Landeskirchen besitzt das Recht, ein eigenes Mitarbeitervertretungsgesetz zu schaffen. Da fast alle Gliedkirchen und Diakonischen Werke bei der Übernahme des Gesetzes abweichende Regelungen getroffen haben, gilt dieses Rahmengesetz nicht einheitlich in der EKD. Die folgende Darstellung der Mitarbeitervertretungsrechte bezieht sich auf das Rahmengesetz (MVG.EKD). Daher können in den jeweiligen Landeskirchen bezüglich einzelner Punkte abweichende Regelungen bestehen.

Informations-, Beteiligungs- und Mitbestimmungsrechte erscheinen nur formal mit den im Unterpunkt 3.1dargestellten Betriebsverfassungsrecht vergleichbar.

§ 35 des Rahmengesetzes formuliert die Aufgaben von Mitarbeitervertretungen beim Arbeits- und Gesundheitsschutz. Die MAV hat die Maßnahmen des Arbeits- und Gesundheitsschutzes, des betrieblichen Umweltschutzes sowie die beruflichen, wirtschaftlichen und sozialen Belange der Beschäftigten zu fördern. Sie soll Maßnahmen anregen, die den Beschäftigten dienen und dafür eintreten, dass die arbeits-, sozial- und dienstrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden.

§ 40 MVG definiert die Felder, bei denen die MAV ein uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht hat. Hier gilt, dass geplante Maßnahmen ohne Zustimmung der MAV nicht umgesetzt werden dürfen. Hierzu zählen:

1. die Bestellung und Abberufung von Vertrauens- und Betriebsärzten und -ärztinnen sowie Fachkräften für Arbeitssicherheit,
2. Maßnahmen zur Verhütung von Unfällen und gesundheitlichen Gefahren (→Gefährdungsbeurteilung),
3. die Grundsätze der Arbeitsplatzgestaltung,
4. die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden und
5. Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs.

Dazu gehören auch Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen, die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage sowie die Festlegung der Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen.

Ein Recht zur Mitberatung besteht nach § 46 e) bei der Aufstellung von Grundsätzen für die Bemessung des Personalbedarfs.

3.3 Die Qualität der Mitbestimmung in kirchlichen Einrichtungen im Vergleich zum Betriebsverfassungsrecht

Anspruch auf Unterrichtung

Betriebsrat und Mitarbeitervertretung haben gleichermaßen einen Anspruch darauf, umfassend und rechtzeitig unterrichtet zu werden bei allen Angelegenheiten, in denen Betriebsrat oder Mitarbeitervertretung zuständig sind, Die Informationsansprüche von Mitarbeitervertretung und Betriebsrat unterscheiden sich grundsätzlich nicht. Bei der Realisierung dieser Ansprüche gibt es aber erhebliche Unterschiede.

Verstößt ein dem Betriebsverfassungsgesetz unterliegender Arbeitgeber wiederholt oder gar beharrlich gegen seine Informationspflicht, so kann das Arbeitsgericht auf Antrag des Betriebsrates für den Wiederholungsfall ein erhebliches Ordnungsgeld festsetzen. Dies kann mit staatlichen Zwangsmitteln beigetrieben werden.

Das Mitarbeitervertretungsrecht und auch das kirchliche Verfahrensrecht sehen solche Zwangsmittel in der MAVO nicht und im MVG.EKD nur sehr bedingt vor.

Mitbestimmung nach BetrVG und Einigungsstelle

Das BetrVG kennt (außer bei personellen Einzelmaßnahmen) nur die ausdrückliche Zustimmungserklärung. Solange der Betriebsrat nicht erklärt: „Ja, wir stimmen der Maßnahme zu“, darf diese nicht durchgeführt werden. Solange der Betriebsrat nicht ausdrücklich ja gesagt hat, liegt eine Zustimmung nicht vor. Hat der Arbeitgeber Zweifel an der Zustimmung des Betriebsrats, so hat er dort nachzufragen.

Von großer Bedeutung ist auch die Frage, wer und nach welchen Maßstäben darüber entscheidet, ob es bei der Verweigerung der Zustimmung durch die betriebliche Interessenvertretung bleibt. Das BetrVG sieht hierfür eine betriebliche Einigungsstelle vor.

Vom Wortlaut her bedeutet Mitbestimmung, gemeinsam mit einem anderen zu entscheiden, gemeinsam zu bestimmen und dass beide Seiten eine Regelung vorschlagen können, auf die die jeweils andere Seite in gleicher Weise reagieren kann. Von dieser Grundüberlegung ausgehend, soll die Einigungsstelle nach dem BetrVG „zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat“ tätig werden.

Die Einigungsstelle besteht aus einer gleichen Anzahl von Beisitzern des Arbeitgebers und des Betriebsrates und einem neutralen externen Vorsitzenden. Dieser wird von den Betriebspartnern bestimmt. Können diese sich nicht einigen, so wird der Vorsitzende auf Antrag einer Seite vom Arbeitsgericht bestellt. Bei der Auswahl des Vorsitzenden wird dessen Integrationskraft, aber auch seine für den jeweiligen Fall relevante spezifische Fachkenntnis eine Rolle spielen. Die Einigungsstelle tagt regelmäßig in dem Betrieb, so dass jederzeit auf betriebliche Kenntnisse zurückgegriffen werden kann. Die Einigungsstellen verhandeln ohne Zeitdruck. So manche Verhandlung hat nicht nur einen ganzen Tag, sondern auch die folgende Nacht in Anspruch genommen.

Die Einigungsstelle hat nicht nur darüber zu entscheiden, ob der Betriebsrat zu Recht der Maßnahme nicht zugestimmt hat. Sie entscheidet nicht über die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme, sondern über deren Angemessenheit. Die Einigungsstelle trifft eine Regelung in der Sache. Sie stellt dadurch einen wirklichen Ausgleich zwischen den betrieblichen Belangen und den Interessen der Beschäftigten her. Die Entscheidung der Einigungsstelle ist bindend und grundsätzlich einer gerichtlichen Kontrolle entzogen. Eine Überprüfung kann sich nur darauf beziehen, ob sich die Einigungsstelle mit ihrer Entscheidung im gesetzlichen Rahmen bewegt.

Die Einigungsstelle wird nicht nur tätig, wenn der Betriebsrat eine vom Arbeitgeber vorgesehene Maßnahme nicht oder so nicht akzeptieren will. Auch der Betriebsrat kann in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten die Einigungsstelle anrufen und damit die Initiative ergreifen. Auf diese Weise kann der Betriebsrat z.B. Änderungen der Arbeitszeit erzwingen oder den Abschluss eines Sozialplanes. Die Einigungsstelle ist bei ihrer Entscheidung nicht an den Antrag zur Anrufung der Einigungsstelle gebunden. Der Spruch kann eine möglicherweise sachgerechte, aber vom ursprünglichen Antrag abweichende Regelung, beinhalten. Der Betriebsrat oder der Arbeitgeber können den Beschluss der Einigungsstelle beim Arbeitsgericht nur anfechten, wenn „die Überschreitung der Grenzen des Ermessens“ gerügt wird. Sinn und Zweck der betrieblichen Einigungsstelle ist es, dass es ein möglichst passendes Ergebnis für die zu regelnde Angelegenheit vor Ort gibt. Deshalb ist sie auf der betrieblichen Ebene gebildet und wird vorrangig durch Personen aus dem Unternehmen besetzt. Der unparteiische Vorsitzende hat zunächst die Rolle eines Moderators für eine zwischen den Parteien auszuhandelnde Lösung und hat sich zunächst der Stimme zu enthalten. Kommt in der ersten Abstimmung keine Mehrheit zustande, findet eine zweite Abstimmung, nun mit Stimme des Vorsitzenden, statt.

Rechtsfragen werden im BetrVG vom Arbeitsgericht entschieden, die Regelungsfragen über die Einigungsstelle. Die Einigungsstelle ist somit neben dem Arbeitsgericht das Konfliktregelungsinstrument nach dem BetrVG.

Mitbestimmung nach MVG.EKD/MAVO und Kirchengericht/Schlichtungsstelle

Das Mitbestimmungsverfahren nach dem MVG.EKD und der MAVO ist ein überformalisiertes und rein bürokratisches Verfahren.

Hier ein Überblick über das Verfahren:

• Für die Mitarbeitervertretung gilt jeweils eine Erklärungsfrist (MAVO § 33 Abs. 2: 1 Woche; MVG.EKD § 38 Abs. 3: 2 Wochen). Äußert sich die Mitarbeitervertretung innerhalb der jeweiligen Frist nicht in der vorgesehenen Weise (MVG.EKD: schriftlich unter Angabe von Gründen oder Antrag auf mündliche Erörterung), so gilt die Zustimmung als erteilt (die sogenannte Zustimmungsfiktion). 
• Die Erörterung ist abgeschlossen, wenn dies durch die MAV oder die Dienststellenleitung schriftlich mitgeteilt wird (§ 38 Abs. 3 MVG.EKD). Weitere Formvorschriften existieren im MVG.EKD nicht. Nach der MAVO § 33 Abs. 3 hat die MAV innerhalb von drei Tagen nach Abschluss der Verhandlungen zu erklären, ob sie die Zustimmung erteilt oder verweigert.
• Lehnt die MAV die geplante Maßnahme ab, so ist sie nach MVG.EKD innerhalb von zwei Wochen „rechtsfest“ zu begründen. Dasselbe gilt nach einer einseitigen Erklärung zur Beendigung der Erörterung. Die Gründe zur Ablehnung müssen innerhalb dieser Frist abschließend vorgetragen sein. Ein verspätetes Vorbringen bleibt unberücksichtigt.
• Stimmt die Mitarbeitervertretung einer Maßnahme nicht zu, so beantragt der Arbeitgeber bei dem zuständigen Kirchengericht (§ 38 Abs. 4 MVG.EKD) oder bei der kirchlichen Schlichtungsstelle (§ 33 Abs. 4 MAVO) die Ersetzung der verweigerten Zustimmung.
• Der Entscheidungsrahmen des Kirchengerichts und der Schlichtungsstelle ist deutlich enger gefasst als der der Einigungsstelle. Sie haben nicht eine sachgerechte Regelung zu treffen, sondern lediglich darüber zu befinden, ob sie anstelle der MAV der Maßnahme zustimmen. Das ist notwendigerweise immer dann der Fall, wenn die Maßnahme nicht gegen Rechtsvorschriften verstößt oder nicht schlechterdings unbillig ist.
• Das Kirchengericht und die Schlichtungsstelle schließen ein Nachschieben von Gründen aus und berücksichtigen bei ihrer Entscheidung nur den Antrag.
• Kirchengericht oder Schlichtungsstelle können keine modifizierte Lösung beschließen. Sie sind an die Anträge gebunden. Damit sind gerade in komplexen Regelungsfragen die Konfliktlösungsmöglichkeiten äußerst eingeschränkt. Denn praktisch stehen nur die bisherige Regelung und die vom Arbeitgeber angestrebte Regelung zur Wahl. Nur dann, wenn es der Schlichtungsstelle oder dem Kirchengericht gelingt, beide Seiten zu einem Kompromiss zu bewegen, gelingen rationale Konfliktschlichtungen, die in der betrieblichen Praxis Bestand haben können.
• Stellt die MAV einen Initiativantrag, hat das Kirchengericht oder die Schlichtungsstelle nur darüber zu entscheiden, ob die Weigerung der Dienststellenleitung, dem Initiativantrag nicht zu entsprechen, rechtswidrig ist. Bei Streitigkeiten über eine Dienstvereinbarung kann das Kirchengericht nur eine Empfehlung aussprechen.

Dieser eingeschränkte Entscheidungsrahmen entspricht auch der personellen Besetzung von Kirchengericht und Schlichtungsstelle. Es handelt sich bei beiden um externe Instanzen, die nicht mit den Betroffenen eine Entscheidung treffen, sondern über deren Anträge entscheiden. Die Mitglieder des Kirchengerichtes bzw. der Schlichtungsstelle verfügen nicht über Kenntnisse des Betriebes, denn sie gehören diesem nicht an. Sie verfügen auch nicht notwendigerweise über besondere Kenntnisse im Hinblick auf den zur Entscheidung anstehenden Sachverhalt. Denn die Betriebspartner können sich die Besetzung des Kirchengerichtes oder der Schlichtungsstelle nicht aussuchen. Sie werden ihnen nach dem Geschäftsverteilungsplan zugewiesen – wie der „gesetzliche Richter“ bei einem staatlichen Gericht.

Eine Mitbestimmung im Sinne, dass die MAV und Arbeitgeber die gleichen Möglichkeiten haben, eine Regelung vorzuschlagen oder abzulehnen, ist im MVG.EKD und der MAVO nicht verwirklicht.

Das MVG.EKD und die MAVO reduzieren die Mitbestimmung auf schlichte Rechtskontrolle. Eine gestaltende Mitbestimmung kann der MAV versagt bleiben, bzw. ist vom Verständnis und der Einstellung der jeweiligen Einrichtungsleitung abhängig. Das Mitbestimmungsverfahren gleicht eher einem Verwaltungsakt, als dass es Gedanken eines Schlichtungsverfahrens aufnimmt. MAVen sind gut beraten, bereits schon bei der Begründung der Ablehnung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme anwaltlichen Beistand hinzuzuziehen. Durch die vielen Formvorschriften und Fristen sind die MAVen bei den Mitbestimmungsverfahren strukturell benachteiligt.

Auf die Kritik der MAVen an der Mitbestimmung und der fehlenden Einrichtung einer Einigungsstelle hat die Synode der EKD im November 2013 mit einer Ergänzung des § 36a des MVG.EKD reagiert. Die Einrichtung von Einigungsstellen kann nun mit einer Dienstvereinbarung geregelt werden.

In der katholischen Mitarbeitervertretungsrahmenordnung ist eine Einigungsstelle schon länger vorgesehen. Deren Wirkungsweise hat jedoch mit der Einigungsstelle nach BetrVG wenig gemein. Denn sie hat in den wichtigen Fragen wie z.B. Festlegung der Arbeitszeit wiederum nur darüber zu befinden, ob die Zustimmung der Mitarbeitervertretung ersetzt wird. Die Einigungsstelle nach MAVO ist daher an die Anträge der Dienststellenleitung gebunden. Ein wirksames Initiativrecht der Mitarbeitervertretung ist nicht gegeben. Diese Einigungsstelle ist wie ein Gericht in anderem Gewande anzusehen.

Fazit: Die Mitbestimmung nach dem BetrVG ist eine echte Mitbestimmung. Das Mitbestimmungsverfahren nach MVG.EKD und MAVO bietet weniger Mitbestimmungsmöglichkeiten und hat bürokratischere Regeln, so dass eine gestaltende Rolle der MAVen bei der Mitbestimmung erschwert ist.